文丨牛慕鸿 徐昕 钟震

　　中国人民银行研究局

　　本轮金融危机后，英国基于对危机教训的深刻反思推动了大刀阔斧的金融监管体制改革，彻底否定了其1997年将金融监管与中央银行分离的做法，将英格兰银行改造成集货币政策、宏观审慎、微观审慎于一身的“超级央行”，并构建起审慎监管局作为央行内设部门与行为监管局分别负责微观审慎与行为监管的“双峰”监管模式。英国的“双峰”监管机制下，中央银行既直接承担“双峰”中的微观审慎，又以宏观审慎统筹“双峰”；在坚持“双峰”理念的同时也兼顾监管资源、监管成本的现实约束，对中小金融机构实施事实上的统一监管；通过立法、签订监管备忘录、主要领导交叉任职等方式加强“双峰”之间的协调。对我国金融监管体制改革有重要参考借鉴价值。

一、英国选择“双峰”监管模式的背景

　　本轮金融危机推动了英国金融监管体制改革。1997年英国受中央银行单一目标单一工具（通胀目标制）学术思潮的影响，剥离英格兰银行的金融监管职能，设立金融服务局（FSA）全面监管银行、证券、保险等金融机构，形成金融监管与中央银行分离，金融服务局作为“超级监管者”，财政部、英格兰银行和金融服务局“三龙治水”的监管格局。2007年北岩银行挤兑暴露了这一监管体制的内在缺陷。一是宏观审慎缺失，系统性金融风险监测、研判、防控处于空白，中央银行没有宏观审慎职责授权。二是“三龙治水”目标不清、定位不明、危机应对处置无力无效。风险暴露时英格兰银行作为最后贷款人不掌握相关监管信息，无法及时介入和救助，风险暴露后无人负责、相互推诿。三是金融服务局重行为监管、轻审慎监管。行为监管暨金融消费者保护具有高度政治敏感性、公开实施、成效易于评价；而微观审慎监管在危机前政治影响较小，大多不公开实施，成效也不易评估。金融服务局身兼两责，自然重行为、轻审慎，滋生风险隐患。针对这些缺陷，英国明确了强化中央银行宏观审慎管理职能、区分行为监管与微观审慎、加强监管统筹协调的改革方向。

　　英国选择“双峰”监管模式是基于该模式在目标明确、分工科学上的巨大优势。“双峰”监管是监管机构与监管目标一一对应的体制安排：监管两大目标，即左眼监管安全（金融体系稳定和金融机构安全）、右眼监管服务（行为监管和金融消费者保护），据此设立审慎监管机构与行为监管机构分担两责、“双峰”并立。该模式一方面赋予监管机构明确的目标和任务，权责清晰，能实现监管全覆盖，有效消除监管盲区和监管套利；另一方面构建了区分微观审慎与行为监管的专业化分工体系。微观审慎大量涉及财务分析、会计监督、风险及溢出影响研判，主要是财务、会计、经济学家的工作；行为监管侧重行为合规、执法检查、打击非法金融活动等，主要是律师的工作。两者分立有利于各自培育并充分发挥其专业能力。

二、英国构建“双峰”监管体制的改革进程

　　危机后，英国经过两轮改革建立健全“双峰”监管体制。

　　第一轮以《2012年金融服务法案》为标志，构建“双峰监管+超级央行”的整体框架。将金融服务局拆分为“双峰”：审慎监管局（PRA）作为英格兰银行的附属机构，负责微观审慎；行为监管局（FCA），作为对财政部和议会负责的独立机构，负责行为监管。同时在英格兰银行理事会下设负责宏观审慎的金融政策委员会（FPC）。由此打造集货币政策、宏观审慎、微观审慎于一身的“超级央行”，并初步搭建起审慎监管局作为央行附属机构与行为监管局的“双峰”并立。

　　第二轮以《2016年英格兰银行与金融服务法案》为标志，确立了审慎监管局作为央行内设部门与行为监管局的“双峰”架构。简化英格兰银行内部治理结构，将审慎监管局完全整合进入英格兰银行内部，不再作为附属机构，其董事会升格为审慎监管委员会（PRC），与金融政策委员会（FPC）、货币政策委员会（MPC）并列成为英格兰银行三大专业委员会，以实现货币政策、宏观审慎、微观审慎更好的协调配合。

三、英国“双峰”监管体制的主要特点

　　（一）中央银行既直接承担“双峰”中的微观审慎，又以宏观审慎统筹“双峰”。