最高人民法院关于人民法院解决“执行难”工作情况的报告
　　——2018年10月24日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议上
　　最高人民法院院长 周 强

最高人民法院院长周强作最高人民法院关于人民法院解决“执行难”工作情况的报告

　　全国人民代表大会常务委员会：

　　根据本次会议安排，我代表最高人民法院报告2016年以来人民法院解决执行难工作情况，请审议。

　　一、“基本解决执行难”工作的由来和任务目标

　　生效法律文书的执行，是整个司法程序中的关键一环，事关人民群众合法权益的及时实现，事关经济社会发展的诚信基础，事关司法权威和司法公信力的有效提升，事关全面依法治国基本方略的贯彻落实。司法裁判的主要任务是明确权利义务、实现定分止争，而执行工作则是依靠国家强制力实现胜诉当事人权益，最终化解矛盾，彻底解决纠纷。因此，执行的过程必然是司法活动中各种矛盾剧烈冲突、对抗性最强的过程。

　　从上世纪80年代后期开始，随着我国改革开放不断深化，经济社会发展日趋活跃，诉讼案件数量大幅增长，一些生效法律文书得不到执行，被人民群众称为执行难，执行不了的法律文书被称为“法律白条”。长期以来，执行难不仅成为困扰人民法院的突出问题，也成为人民群众反映强烈、社会各界极为关注的热点问题。如果大量生效法律文书得不到执行，将严重损害胜诉当事人合法权益，损害法律权威和司法公信力，影响党和国家形象，影响人民群众对全面依法治国、建设社会主义法治国家的信心。

　　从人民法院执行工作来看，执行难主要表现在：一是查人找物难。相当数量的被执行人想方设法以转移隐匿财产、隐藏行踪等手段规避执行，甚至暴力抗拒执行，严重妨碍了执行工作开展。人民法院通过登门临柜的方式查找被执行人行踪和财产，不仅耗时费力、成本高昂，而且能够覆盖的地域范围和财产形式十分有限。二是财产变现难。人民法院查找到的财产很多是房地产、车辆、船舶、股权、证券等，需要评估拍卖。鲜活农副产品、飞机、有毒或易燃易爆危险品、金融经营资格等特殊财产对评估拍卖的时限、方式要求更高。但传统拍卖模式周期长、佣金高、成交率低、廉政风险大，不利于财产顺利变现。三是排除非法干预难。长期以来，有的单位和个人基于部门利益、地方利益，干预、妨碍执行，有的甚至截扣执行标的物、围攻执行人员。在防止领导干部和司法机关内部人员干预过问案件“两个规定”颁布以后，这种现象有了很大改观，但干扰执行的情形仍时有发生。四是清理历史欠账难。执行难问题由来已久，特别是由于无财产可供执行案件缺乏合法规范的甄别退出机制，陈案越积越多，有的案件长期得不到解决，存在严重风险隐患。一些矛盾尖锐的信访老案化解难度很大，需要投入大量人力物力予以解决。

　　执行难成因复杂，是各种社会问题和矛盾叠加、交织的集中体现。从内部原因看，一是执行规范化水平不高。一些法院存在消极执行、选择性执行及乱执行现象，违纪违法、徇私枉法现象时有发生。二是执行人员力量和能力不足。近年来执行案件每年都在600万件左右，执行干警年人均办案达150件左右，执行队伍的人员配备和能力素质不能充分满足工作需要。三是执行制度机制不够健全完善。法院内部立案、审判、执行等环节存在衔接不畅问题，评估拍卖环节存在较多弊端。四是执行工作管理不够规范。执行实施过程具有相对分散、节点多等特点，异地执行、现场执行等环节监督管理困难，存在较大管理风险。一些法院执行案件底数不清、情况不明，执行管理失序。从外部原因看，一是社会诚信体系不够健全。一些公民的法治观念和诚信意识不够强，覆盖全社会的征信系统尚未形成，社会成员信用记录相对缺失，对多头开户、各种财产形式登记在他人名下等基础性信息缺乏有效掌握，守信激励和失信惩戒机制尚不健全。有的当事人规则意识淡薄，拒不履行生效法律文书，有的甚至通过虚假诉讼等方式，达到拖延执行的目的。二是执行依据复杂多样。按照我国法律规定，人民法院不仅负责执行民事、行政、刑事附带民事判决、裁定、调解书等法院自身作出的生效法律文书，还负责依法执行仲裁裁决、部分行政决定、公证债权文书、司法确认的人民调解协议书、境外法院的民商事判决、境外仲裁机构的裁决等生效法律文书。部分仲裁、公证行为引发当事人较大争议，被执行人不断提出不予执行申请或异议，影响执行工作质效。三是执行标的种类繁多。当前各类新型金融资产、无形资产、投资权益等财产形式日趋多样，但监管、登记等制度尚不健全，尤其是隐名投资、股权代持等情况给财产查控带来障碍。被执行人履行义务的形式除金钱给付之外，还包括腾退房屋、赔礼道歉、赡养老人、抚养及探视子女等行为给付，执行难度较大。四是法律和配套制度不够健全完善。我国尚未制定单独的强制执行法，执行程序在《民事诉讼法》中仅有35个条文，很多问题缺乏明确规定。在配套制度方面，我国尚未建立个人破产制度，与执行案件有关的救助制度也不完善。实践中对拒执罪适用较少，法院与有关方面配合形成合力不够。五是多种经济社会矛盾交织。执行工作与经济社会发展关系紧密，大量矛盾激化的群体性案件最终都汇集到执行领域，聚焦在款物分配清偿等攸关当事人切身利益的环节。一些涉及土地使用权、房产、股权等权属争议的案件，标的额巨大，往往关系到众多申请执行人和其他相关人员的权益，加大了矛盾化解和执行难度。